Wat willen kamerleden lezen? - Over de kwaliteit van beleidsnota's

ARTIKEL |  Tienduizenden pagina's per jaar: Tweede-Kamerleden zijn duidelijk veellezers. Wat komen ze zoal tegen in al die beleidsnota's? ‘Een hoop gezwollen leuterkoek met prachtige foto's die maskeren dat er in werkelijkheid sprake is van een overbodig stuk.’ De grootverbruikers van nota's luchten hun hart over de kwaliteit van de hun voorgeschotelde teksten. En ten slotte: een aantal adviezen om dit soort klachten te voorkomen.

Saai, warrig, wollig, gezwollen, brallerig, Lubberiaans, droog, onbegrijpelijk, onsmakelijk Nederlands. Deze en soortgelijke kwalificaties krijg je als je Nederlanders om een oordeel vraagt over de leesbaarheid van beleidsnota's. Beleidsnotaschrijvers op ministeries die deze kritiek van schrijfadviseurs horen, worden er niet warm of koud van. Diep zuchtend maken ze de adviseurs duidelijk dat hun beleidsnota's niet bedoeld zijn voor alle Nederlanders: ‘Beleidsnota's zijn bedoeld voor hoogopgeleide deskundigen en Tweede-Kamerleden. Die weten echt wel raad met die zogenaamd lastige teksten.’

Om uit te zoeken of dat inderdaad zo is, hebben we 25 Tweede-Kamerleden, verdeeld over alle fracties, gevraagd wat ze van beleidsnota's vinden. En wat blijkt? Kamerleden zijn net gewone burgers. Ook zij mopperen over het ambtelijke beleidsproza. Waarover klagen ze? Over de formulering, structuur, informativiteit en geringe oprechtheid van beleidsnota's.

Formulering

Kamerleden hebben een hekel aan de quasi-intellectuele formuleringen van ambtenaren. Een PvdA-kamerlid trof in een nota over de lokale omroep de volgende woorden aan die hij meteen op een zwarte lijst wil plaatsen: expireren, basisvoorziening, entiteiten, geëxpliciteerd, analogie, sui generis, legitimatie, heterogeniteit, a fortiori, maatwerk, additionele. Een CDA-kamerlid is van mening dat schrijvers met opzet warrig formuleren, om zo het beleidsvoorstel ‘een beetje interessant te laten lijken’. Het heeft volgens haar echter een averechts effect: veel kamerleden ergeren zich eraan.

Ook aan het inlevingsvermogen van beleidsnotaschrijvers wordt getwijfeld. Een kamerlid leest een nota vol met afkortingen als SV, DSO, NFP en IOP. Hij vermoedt dat de tekst geschreven is door ‘een ambtenaar die al vijftien jaar dit onderdeel doet’ en ‘alleen maar schrijft voor techneuten’. En hoewel het kamerlid naar eigen zeggen toch wel een zekere kennis van het terrein heeft, zijn er hele pagina's die hij niet begrijpt. Een verklarende woordenlijst met daarin een uitleg van de afkortingen en de jargonbegrippen ontbreekt, net als in veel andere nota's.

Een mooi voorbeeld van een lezersonvriendelijke passage ontlenen we aan het Structuurschema Militaire Oefenterreinen: ‘Zolang de inrichting van het COT niet aan de orde is, worden de daarvoor beoogde terreinen gebruikt als drievoudig EOT.’

De informatiebelasting van Tweede-Kamerleden

Tweede-Kamerleden worden overstelpt met informatie. Naast telefoontjes, gesprekken en tegenwoordig ook e-mails, krijgen ze zeer veel schriftelijke informatie. Zo kreeg in 1991 ieder kamerlid maar liefst 48.148 pagina's ‘regeringspost’ te verwerken (NRC Handelsblad, 14 maart 1992) en daarbij ook nog eens 40.000 pagina's andere post (Binnenlands Bestuur Management, 27 november 1992). Wat doet een kamerlid met al die teksten? Het merendeel gaat ongelezen het ‘ronde archief’ in (parlementair taalgebruik voor de prullenbak). Valt iets wel binnen de specialisatie van een kamerlid, dan maakt het kans om gelezen te worden.

Structuur

Kamerleden missen vaak tekstdelen die volgens hen wél in beleidsnota's thuishoren (zie het kader). Opvallend is dat de samenvatting vaak ontbreekt. Dat is voor veel lezers lastig, omdat ze vaak beginnen met de samenvatting: ‘Eerst kijk ik altijd even naar de samenvatting, dan heb je al een indruk van waar het nu precies om gaat en wat de belangrijkste implicaties zijn. Dan ga je de rest lezen tegen die achtergrond’, aldus een SGP-kamerlid.

Maar ook andere cruciale onderdelen ontbreken soms. Zo las een PvdA-politicus in een beleidsnota over aanpassingen in de huursubsidiesystematiek een verwijzing naar een bijlage waarin de financiële onderbouwing van het voorstel staat. Wat blijkt? De bijlage is niet aan de nota toegevoegd. Een lezer van de beleidsnota Masterplan Fiets klaagt over de ordening van de informatie. Ze herkent twee aparte doelstellingen, die ze graag in aparte delen behandeld wil zien, en niet door elkaar, zoals in deze nota gebeurt.

Informatiegehalte

Kamerleden hebben twee klachten over de informatie in beleidsnota's. In de eerste plaats vinden ze dat er te veel onnodige informatie in staat; informatie over de geschiedenis van het beleid bijvoorbeeld. Een PvdA'er verwoordt dit als volgt: ‘De nota bevat dingen die je allang weet, die allang achter de rug zijn, en die worden allemaal herhaald. Een soort van in-slaap-susserij. Dat irriteert me.’

Hij heeft een idee waarmee ministers gedwongen worden om korte nota's te schrijven: ‘Geef elke minister het recht om tienmaal per jaar een nota van maximaal honderd bladzijden naar de Kamer te sturen. En dan moet ie zelf maar kiezen waaraan hij zijn dosis besteedt.’

De tweede klacht is dat de belangrijke informatie vaak ontbreekt. Kamerleden willen graag weten wat de regering van plan is. Wat zijn de conclusies van het beleidsplan, wat zijn de middelen en acties? Eén kamerlid heeft een remedie bedacht voor het gebrek aan zulke informatie: stuur de nota terug naar de regering. Over de beleidsnota Architectuurbeleid zegt hij: ‘Wat overbodig, wat een ongelofelijk gelul, beleidsmatig stelt deze nota geen flikker voor. Het is een boek met een hoop gezwollen leuterkoek met prachtige foto's die maskeren dat er in werkelijkheid sprake is van een overbodig stuk.’

Oprechtheid

Uit onderzoek naar de werkwijze van notaschrijvers blijkt dat ambtenaren de tekst manipuleren om snel consensus te kunnen bereiken en kritiek te voorkomen. De kamerleden zijn op de hoogte van deze praktijk en daarom werken strategische vondsten vaak niet. Een CDA-kamerlid zelf oud-ambtenaar - over de oprechtheid van beleidsnotaschrijvers: ‘De kunst van de ambtenaren bij het Rijk is om nota's zo te schrijven dat je niet in de gaten hebt waar de beslissingsmomenten zitten en waar de moeilijke punten zitten. Het is voor lezers een soort zoekplaatje naar de moeilijke punten.’ De oplossing die zij bedacht heeft, is het zeer tijdrovende woord-voor-woord lezen van de teksten, zoekend naar de verscholen moeilijkheden.

Of deze techniek altijd vruchten afwerpt, valt te betwisten. De volgende passage uit de nota Stankbeleid maakt niet duidelijk welke middelen er nu precies worden ingezet: ‘De benodigde saneringsmaatregelen zijn deels bronmaatregelen als best uitvoerbare technieken, deels bestaande technieken en deels amoveren van woningen.’ De parlementariër die dat las, was onthutst. Zó veel vaagheid had hij nog niet eerder in één zin gezien.

Een PvdA-kamerlid met bestuurservaring zegt dat ‘ambtenaren een bloedhekel hebben aan dienstverlening’. Hij geeft aan dat hij in zijn bestuurspraktijk zijn ambtenaren gedwongen heeft leesbare teksten te schrijven. ‘Je wint ermee, je verliest er niet mee. Stukken die moeilijk toegankelijk zijn, roepen eerder irritatie op dan dat je medewerking krijgt.’

Wat rest de ambtenaar?

Tweede-Kamerleden zijn ontevreden over beleidsnota's. Beleidsnotaschrijvers moeten zich deze kritiek aantrekken en hun belangrijkste lezersgroep tegemoet komen. Opvolging van de volgende vijf tips is een garantie voor tevreden kamerleden:

1.  Laat zelfbedachte woorden en woorden die u geleerd hebt op het gymnasium, tijdens taalspelletjes en uit kruiswoordpuzzels achterwege.

2. Zorg voor een verklarende woordenlijst met daarin afkortingen en een toelichting op jargon dat onvermijdelijk is.

3. Hanteer een overzichtelijke structuur (zie kader).

4. Voeg een duidelijke, zakelijke conclusie toe. Laat historische schetsen (‘In het oude Rome wisten ze al wat stank was’) achterwege.

5. Schrijf met een open vizier. Kamerleden prikken toch door veel strategische vondsten heen. Deze roepen vaak ergernis op en hebben een averechts effect.

Meer hierover staat in:

Daniël Janssen en Rob Neutelings, ‘Veel gelul, weinig duidelijkheid. Oordelen van Kamerleden over beleidsnota's’. Verschijnt in Tekst[blad].

Rob Neutelings en Daniël Janssen - Technische Universiteit Delft en Universiteit Utrecht