Hoe lezen politici beleidsnota's?

ARTIKEL | ‘Als ik alle nota's die ik in een jaar krijg, achter elkaar leg, ontstaat een rij van 20 kilometer’, aldus het VVD-kamerlid Clemens Cornielje. Hij gooit daarvan 15 kilometer weg; slechts een kwart leest hij echt. Dat is nog altijd 25 meter per werkdag. Hoe slaagt hij daarin? Over de bijzondere leesgewoontes van onze volksvertegenwoordigers.

Het is bekend: politici worden overspoeld met informatie. ‘Ik leerde snel tot de kern van uitgebreide nota's doordringen,’ aldus GPV-Kamerlid Van Middelkoop, ‘zodat ik tijd overhield voor joggen en andere hobby's.’ Voormalig VVD-leider Wiegel vond zelfs dat je je tot de eerste en laatste regel van een nota kon beperken. Anekdotes te over, maar van onderzoek naar het leesgedrag was tot nu toe geen sprake.

Hoe halen Kamerleden zo efficiënt mogelijk de benodigde informatie uit beleidsnota's, die vaak zeer omvangrijk en notoir onleesbaar zijn? Wat doen zij nu precies in de achterkamertjes op het Binnenhof? Politici zijn ‘expertlezers’. Alleen door grote inhoudelijke voorkennis zijn zij in staat om onder hoge tijdsdruk de essentie te halen uit taaie beleidsstukken.

Lezen in soorten

Op school leert iedereen eerst ‘technisch lezen’: het decoderen van letters en woorden. De volgende stap in de ontwikkeling van leesvaardigheid is ‘begrijpend lezen’: het zien van verbanden tussen woorden en zinnen. Technisch en begrijpend lezen zijn op zichzelf geen garantie voor maatschappelijk succes. Daar is meer voor nodig: leerlingen moeten uit een boek relevante informatie halen, deze onthouden en reproduceren. Er is dan sprake van ‘studerend lezen’.

Uit Amerikaans onderzoek blijkt dat je er in je werkzame leven met studerend lezen nog lang niet bent. Vooral hogere maatschappelijke functies doen een beroep op een andere soort leesvaardigheid, die in Nederland ‘beoordelend lezen’ wordt genoemd. Een personeelsfunctionaris moet aan de hand van een sollicitatiebrief besluiten of hij een sollicitant uitnodigt. Een jurist leest een dossier over een verdachte om de strafmaat te bepalen, een directeur beoordeelt een schriftelijk investeringsvoorstel alvorens zijn portemonnee te trekken. Toch is de aandacht voor beoordelend lezen in het onderwijs niet zo groot. Verbazingwekkend is dat niet. Het is nauwelijks bekend wat we nu precies doen tijdens beoordelend lezen.

Overigens zijn er wel goede studieboeken die studenten onderwijzen in beoordelend lezen. Zij richten zich vooral op de beoordeling van de volledigheid, relevantie en de aanvaardbaarheid van de uitspraken in de tekst. In Leren communiceren, een veelgebruikt communicatiestudieboek in het wetenschappelijk onderwijs, wordt het - op zichzelf niet opzienbarende - advies gegeven de tekst eerst grondig te lezen alvorens een oordeel te vellen.

Selecterende politici

Politici moeten erg vaak hun oordeel geven over beleidsnota's. Gebruiken zij de genoemde strategie uit het studieboek of hanteren zij een heel andere methode? Voor mijn proefschrift De eigenzinnige lezer heb ik onderzocht hoe onder anderen Tweede-Kamerleden beleidsnota's lezen. Twintig Kamerleden is gevraagd om een beleidsnota hardopdenkend te lezen. Iedere gedachte moesten ze verwoorden. Deze zijn op band opgenomen. In totaal zijn 6543 verwoorde gedachten onderzocht. Politici blijken zich weinig aan te trekken van de instructie voor beoordelend lezen. Ze hebben een eigen methode.

Tweede-Kamerleden reduceren eerst hun informatiebelasting. Heel veel brieven, nota's, folders en rapporten gaan op basis van de titel en afzender ongelezen naar het ‘ronde archief’ (een parlementaire uitdrukking voor ‘prullenbak’). Teksten over zeer belangrijke maatschappelijke onderwerpen belanden meestal ongelezen in de kast, waar ze de functie van naslagwerk vervullen. Beleidsnota's waarover hij een mening moet geven voor de televisie of in een vergadering leest een Kamerlid wel. Opvallend daarbij is dat Kamerleden niet de hele tekst lezen. Gemiddeld lezen ze zo'n 23% van een beleidsnota. De omvang van een nota is wel van invloed op de hoeveelheid die ervan gelezen wordt. Korte teksten van rond de 15 pagina's worden relatief grondig gelezen, terwijl van lange teksten van bijvoorbeeld 200 pagina's veel (soms hele hoofdstukken) ongelezen blijft. Kamerleden kunnen meestal gevaarloos informatie in een beleidsnota overslaan als ze jarenlang bekend zijn met een beleidsterrein. Een hoofdstuk over de geschiedenis van het beleid slaan ze vaak over: dat brengt hun niks nieuws.

Daarnaast speelt het belang van een onderwerp op de politieke agenda een rol bij de selectie. ‘Als het gaat om een handjevol miljoenen, dan moet je er niet te veel tijd aan besteden’, aldus een VVD-Kamerlid. Kamerleden weten haast zonder uitzondering al van tevoren wat ze willen van een nota. Ze hebben duidelijke leesdoelen die ze willen bereiken. Zo wil een CDA-kamerlid weten in hoeverre de nieuwe regels voor de winkelsluiting tot een verstoring van de zondagsrust leiden.

Zulke specifieke leesdoelen worden vaak ingegeven door partijpolitieke overwegingen of stokpaardjes. Kamerleden zoeken in beleidsnota's aanknopingspunten om hun leesdoelen te realiseren. Het gevolg van deze werkwijze is dat ze slechts zeer weinig tekst in lineaire volgorde lezen. Ze beginnen dus niet vooraan de tekst en ze eindigen niet achteraan. Gemiddeld lezen ze slechts 2,5 zin achter elkaar en slaan dan weer een andere passage in de tekst op. Vaak lezen ze kopjes, titels of eerste zinnen van alinea's, om te zien of een tekstpassage voor hen interessant is. Uiteraard liggen niet alle leesdoelen van Kamerleden vast. De nota kan ook problemen opwerpen die aanleiding geven voor een nieuw leesdoel. 

Niet grondig, wel efficiënt

Hoe lezen Kamerleden de passages die ze geselecteerd hebben? Het is denkbaar dat ze - conform de benadering van beoordelend lezen uit de studieboeken - in stappen lezen. Dat wil zeggen dat ze in de eerste stap de nota-informatie bestuderen en pas in de tweede stap overgaan tot het beoordelen van de bestudeerde informatie.

In de praktijk gaat de verwerking van de informatie niet zo netjes in gescheiden stappen. Kamerleden wisselen studeren en beoordelen steeds af en geven ook al oordelen in het begin van hun leesproces. Als ze lezen ‘de overheid heeft afwisselend een remmend en een toelatend beleid gevoerd ten aanzien van softdrugs’, dan gaan e niet eerst lezen wat daar de redenen van waren, maar ze oordelen meteen: ‘dat is niet consistent, dat kan echt niet’.

Hun werkwijze lijkt niet erg grondig, maar is wel efficiënt. Kamerleden moeten in vergaderingen oordelen geven over beleidsnota's. Die oordelen vormen ze heel snel tijdens het lezen. De rest van hun leesproces wordt gestuurd door die oordelen. Ze zoeken in de tekst gericht naar argumenten en aanvullende informatie. In de meeste gevallen lukt het wel om de oordelen te versterken. Als de zoektocht aanleiding geeft tot het bijstellen van oordelen, dan kan dat altijd nog.

Kunnen beleidsnota's niet veel korter als er gemiddeld nog geen kwart van wordt gelezen door Tweede-Kamerleden? Op zichzelf is dat een aantrekkelijke gedachte, maar de kwestie ligt niet zo eenvoudig. De Kamerleden Baay, Beversluis en Wesseldijk (pseudoniemen) lezen een beleidsnota over de bestrijding van fraude met sociale uitkeringen. Ze lezen respectievelijk 17%, 30% en 64% van de tekst. Daar komt nog bij dat ze verschillende tekstpassages lezen. Ze kiezen informatie die past bij hun leesdoel. Wesseldijk is pas enkele maanden lid van het parlement en hij leest daarom ook de geschiedenis van het beleid. Beversluis is geïnteresseerd in de aangifte van niet-bestaande kinderen bij de Burgerlijke Stand, zodat de aangever kan profiteren van de kinderbijslag voor een niet-bestaand kind. Zij zoekt hier informatie over in de beleidsnota. Baay en Wesseldijk hebben hier geen belangstelling voor en lezen dus niets over dit onderwerp.

Gevolgen voor de praktijk

Verschillende Kamerleden lezen verschillende passages van beleidsnota's en daarom kan men niet zomaar concluderen dat de nota's een stuk korter kunnen. Daar komt bij dat beleidsnota's ook nog andere lezersgroepen hebben, zoals burgers, bedrijven, overheidsinstanties. Deze hebben misschien juist behoefte aan de informatie die de Kamerleden overslaan.

Wat kan het onderwijs leren van de manier waarop Kamerleden beleidsnota's lezen? Als het gaat om beoordelend lezen, zou het goed zijn dat leerlingen zich inleven in een situatie van waaruit ze snel leesdoelen moeten afleiden. Dus niet: ‘geef je mening over de argumentatie in deze tekst’, maar ‘geef je mening als lid van een milieuorganisatie over het milieuplan van de schooldirectie’. Als leerlingen leesdoelen hebben, kunnen ze gericht lezen. Met behulp van leesdoelen kunnen ze kiezen welke informatie ze selecteren en op welke manier ze die verwerken (bestuderen of beoordelen). Ze leren zo om te gaan met grote hoeveelheden informatie die in een beperkte tijd beoordeeld moeten worden. En hoewel lang niet alle leerlingen lid zullen worden van de Tweede Kamer, zal deze vaardigheid zeker van pas komen bij de vervulling van andere maatschappelijke functies.

Rob Neutelings - Sectie Toegepaste Taalkunde, TU Delft

Dit artikel is gebaseerd op het proefschrift van Rob Neutelings, De eigenzinnige lezer. Hoe Tweede-Kamerleden en gemeenteraadsleden beleidsteksten lezen. Het is in 1997 verschenen bij Sdu Uitgevers (ISBN 90 12 08429 6) en kost f 44,90